감사원, 탑정호 일원의 개발행위제한 업무 부당 처리 지적

지난 2020년 문화체육관광부는 부산을 비롯해 강원도 강릉시, 전라북도 전주시, 전라남도 목포시, 경상북도 안동시를 '거점관광도시'로 선정했다. 논산시는 '거점관광도시'까지는 아직 부족해도 나름 '관광 논산'의 기치를 내걸고 "논산을 새롭게, 시민을 행복하게" 만드는 민선 8기 첫발을 내딛고 있다.

논산시 민선 8기 5대 시정 목표 중 하나가 "추억과 낭만이 있는 역사문화 관광도시" 만들기이다. 이를 위해서는 탑정호가 논산 관광의 메카로 자리매김하면서 명실상부한 테마별 문화가 함께하는 친환경‧레저‧힐링 문화공간으로 거듭나야 할 것이다. 

이 시점에서 감사원은 지난 6월 지방자치단체의 소극행정 실태 점검을 한 감사보고서를 발표했다. 역사문화 관광도시로 우뚝 서기 위해서는 행정적 오류를 떠나 민과 관이 '관광 논산'으로 가는 길목을 심도 있게 점검할 필요가 있다. 

이에 본지는 감사보고서를 팩트체크해 가면서 "무엇을 고쳐야 하는지" 짚어 본다. 감사원의 지적이 향후 탑정호 개발에 보약이 되어야 할 것이다.

1. 탑정호 일원 개발행위 제한

논산시는 2007년 10월부터 탑정호 공유수면으로부터 500m 이내 전답 또는 임야의 개발행위를 제한해 왔다. 이는 탑정호 저수지 일원의 개발행위를 허가할 경우 연쇄적이고 무분별한 난개발과 함께 부동산 투기수요가 확산되며, 탑정호 종합개발계획 추진 시 걸림돌로 작용할 것을 우려한 결과이다. 

특히, 탑정호가 논산의 관광명소로서 자연경관 훼손 등을 방지하기 위해서 2007년부터 2021년까지 총 3차례에 걸쳐 개발행위를 제한하는 방침을 수립했다.

한편, 국토계획법 제60조 및 제140조 등에 따라 시장 군수는 개발행위 허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명하고, 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있다.

2. 논산시의 부당한 업무처리 및 지도‧감독 미흡 

■ 업무담당자의 부당한 업무처리

감사원 감사 결과에 따르면 업무담당자 A는 2020년 6월 11일 탑정호에 인접한 숙박시설 소유자 L이 건축물을 증축하는 과정에서 "해당 필지 뒤편에 인접한 공익용산지(보전산지)를 무단으로 훼손하고 있다"는 내용의 민원을 접수한 뒤 다음날인 6월 12일 공사현장을 방문해 산지 일부에 불법 형질변경이 이루어진 사실을 확인했다.

(불법 개발현장 공익용 산지 부분-출처 감사원보고서)

(불법 개발현장 진입로부분-출처 감사원보고서)

그리고 A는 "토지굴착 및 절토 행위는 국토계획법에 따른 개발행위 허가를 득하지 않은 사항으로 국토계획법에 따라 원상회복을 명하고 고발도 검토해야 한다"는 내용을 담은 <불법사항 조사결과 보고서>를 기안하여 팀장 B의 검토를 거쳐 과장 C의 결재를 받았다.

이후 6월 19일, 업무담당자 A는 소유자 L이 해당부서에 찾아와 면담하는 것을 지켜본 후, "어차피 숙박시설 소유자 L에게 원상회복을 명령해봐야 안 할 것 같으니 고발만 해야겠다"고 임의로 판단한 뒤, 6월 23일 원상회복은 명령하지 아니한 채 숙박시설 소유자 L에 대해 "논산경찰서에 고발조치만 하겠다"는 내용의 문서를 기안해 팀장 B의 검토를 거쳐 과장의 결재를 받는 등 당초 현장 조사 후 결재받았던 <불법사항 조사결과 보고서>와는 다른 내용으로 업무를 처리했다.

그 후 숙박시설 소유자 L은 건축물을 증축하는 과정에서 아래사진과 같이 2020년 10월경까지 공익용 산지와 인접한 타인 소유의 산지 일부를 포함한 총 2,467㎡(746평)를 불법으로 형질 변경한 후 2021년 9월 3일 감사일까지 주차장 용도로 사용했다.

게다가 업무담당자 A는 문서를 기안하여 시행한 2020년 6월 말부터 인사발령이 난 2021년 5월까지 출장 등의 목적으로 해당 부지를 포함한 탑정호 일원을 수차례 현장 조사하였으나, 위 기간 중 숙박시설 소유자 L이 공익용 산지를 추가로 불법 형질 변경하였는데도 재차 수사기관에 고발 의뢰하거나 원상회복 명령을 하지 않은 채 그대로 방치하였다. 

(불법 개발행위 전 산지 현황-출처 감사원보고서) 

(불법 개발행위 후 산지 현황-출처 감사원보고서 )

(불법 개발행위 후 사용현황 전면(진입로 및 주차장 용도 등)-출처 감사원보고서 )

(불법 개발행위 후 사용현황 후면(자동차 용도 등)-출처 감사원보고서 )

이 과정에서 팀장 B도 해당 부지에 불법 개발행위가 이뤄졌을 경우 국토계획법 제60조 및 제140조에 따라 "원상회복 명령을 전제로 고발 여부를 검토해야 한다"는 사실을 잘 알고 있었다. 그러나, 팀장 B는 담당자 A의 "고발 조치만 하겠다"는 내용의 보고서를 별다른 의견없이 그대로 검토‧결재하여 위와 같은 결과를 초래했다.

■ 불법 증축 건축물에 대한 지도‧감독 미흡

증축 허가 부지인 가야곡면 소재 숙박시설은 '계획관리지역'으로 지정되어 있어 증축 시 4층을 초과해서는 아니 된다. (국토계획법 제76조)

그런데 숙박시설 소유자 L는 "5층으로 증축하겠다"는 건축허가를 논산시에 신청하였다. 이에 논산시는 "4층을 초과해서는 안된다"는 사유로 보완을 요청하자, 3층과 4층 사이의 바닥을 제거하여 2개 층을 1개 층으로 사용하는 것으로 도면을 변경해 '4층 건축물'로 허가를 받았다.  

이후 숙박시설 소유자 L은 2021년 4월 23일 준공검사를 받은 후, 임의로 3층을 2개 층으로 분리하여 최종 5개 층으로 건축물을 불법 증축했다. 

(불법 증축 관련 준공검사일 당시 현황(4층바닥)-출처 감사원보고서 )

(불법 증축 관련 감사일 현재 현황(4층바닥)-출처 감사원보고서 )

(감사일 현재 건축물 2층 내부 발코니 확장-출처 감사원보고서 )

(감사일 현재 건축물 3층 내부 발코니 확장-출처 감사원보고서 )

더욱이 내부 발코니를 신설해 내부 발코니 확장면적과 3층 분할에 따른 4층 바닥면적 추가로 용적률이 100%를 초과하는데도 감사일 현재까지 논산시는 이를 알지 못하고 있었다.

3. 관계기관 및 개발행위자 의견

■ 감사원 감사결과

업무담당자 A와 팀장 B는 불법 개발행위를 확인하고도 숙박시설 소유자 L이 공익용 산지를 복구할 의지가 없는 것으로 임의 판단하고 원상회복을 명령하지 않았던 사실을 인정하였다.

그러면서도 ▲산지에서의 형질 변경은 [국토계획법] 보다 [산지관리법]이 우선 적용되며, ▲국토계획법에 따르면 불법 형질변경에 대해 원상회복 명령을 할 것인지 불법 행위자를 고발할 것인지 지자체장이 선택할 수 있을 뿐만 아니라, 원상회복 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 않을 경우 이를 강제할 방법이 없어 개발행위자에게 원상회복보다 더 중한 처벌인 고발만 한 것으로서 당초 행위가 정당하다고 주장하였다.

그러나 감사원은 '대법원 판례'와 '법제처 법률해석'을 근거하며 특히, 산림의 개발행위 중 농업‧임업‧어업을 목적으로 토지의 형질변경을 하는 경우에만 '산지관리법'에 따른다는 국토계획법 제56조를 제시하였다.

또한 논산시는 2007년부터 3차례에 걸쳐 국토계획법에 따라 탑정호 인근 500m 이내 개발행위를 엄격히 금지하여, 업무담당자 A는 2020년 3월경 탑정호 인근의 농지 및 임야 등에 불법 개발행위가 이루어진 것을 확인하고는 국토계획법에 따른 원상회복을 명령한 후 3차례 출장을 통해 원상회복 사후 관리까지 하였다.

그러나 이번 건에 대해서는 <불법사항 조사결과 보고서>를 작성하면서 "원상회복 명령을 할 필요가 있다"고 당시 과장에게 보고하고도 국토계획법에 따른 '원상회복 명령 및 추가 확인'을 실시하지 않는 등 이전과는 다르게 업무를 수행한 점 등을 감안하여, 감사원은 논산시장에게 그 비위의 정도가 중대하여 '정직'에 해당하는 중징계 처분을 조치하였다. 

이에 논산시는 감사원 감사결과에 별다른 의견을 제시하지 않으면서 공익용 산지를 불법으로 개발한 L에게 원상회복을 명령하는 등의 조치를 취하고, 준공일 이후 건물 내부 발코니 확장 등 불법으로 증축된 부분에 대해서는 관련 규정에 따라 조치하는 한편, 앞으로 탑정호 일원의 개발행위에 대해 철저히 지도 감독하겠다는 입장을 표명했다.

■ 개발행위자 의견

숙박업소 관계자에 따르면 "당초 민원을 제기한 사람이 해당 숙박업소에 종사했던 사람으로 일부 악의적인 내용이 포함되었다"며, "숙박업소의 안전에는 절대 문제가 없으며, 훼손된 산지는 모두 원상복구 되었다"고 말했다.

또한 "본관의 경우, 소방법상 지적이 있었던 부분에 대해서는 방염필름 교체, 방화셔터 원상복구, 1층 카페 인테리어 타일 교체 등으로 모두 개선 조치하였다"고 밝혔다. 그러면서 신관의 3층 내부 발코니는 천정의 에어컨, 실내조명기구 등의 보수를 위한 간이시설로 출입문까지 용접으로 봉쇄된 상태라 출입도 불가능해 '건축물로 보아야 할지?'는 논산시와 지속적으로 협의를 할 계획이라고 말했다. 

숙박업소 관계자는 "저의 호텔 이사장님은 힐링을 위해 호텔을 방문하는 모든 고객들에게 최대한의 편안함을 제공하기 위해 항상 직원들에게 스마일 배지를 달게 하고 고객에게는 친절서비스를 강조하고 있다"고 설명한다. 또한, "이사장님은 당장 시간이나 금전적 손해가 발생해도 약속을 꼭 지키며, 오로지 진실된 마음으로 '신뢰'를 우선시하는 사업을 해왔다"고 강조한다. 

현재 백00이사장은 탑정호 숙박업소 이외에도 전기회사 대표이사, 요양병원 회장 등을 역임하며 대전 소재 빌딩 등을 소유한 재력가로 알려져 있다.